Proposition de loi visant à mettre en place une régulation du marché locatif sur l’ensemble du territoire par un véritable encadrement des loyers, la mise en place de la garantie universelle des loyers et l’abrogation de la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite, n° 647, déposée le mardi 3 décembre 2024.
La crise du logement est une grave réalité en France, aux conséquences sociales désastreuses.
De nombreuses associations et collectifs ont alerté sur cette situation depuis des années, en vain. Sourd à ces avertissements répétés, le Gouvernement n’a su proposer, au mieux, des mesures incomplètes et inefficaces, au pire un désengagement total. La régulation insuffisante du marché locatif et les logiques spéculatives sont le résultat de l’inaction de l’État. L’année 2024 a été marquée par une aggravation de la crise, en parallèle des signaux contraires envoyés par la puissance publique. Dans sa déclaration de politique générale en début d’année, le Premier ministre a assumé l’objectif d’un détricotage de la loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et au printemps, la loi n° 2023-668 fêtait son funeste premier anniversaire.
L’une des composantes principales de cette crise est l’explosion du niveau des loyers. Selon une étude de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) publiée fin 2023, la part du logement représente une part conséquente du budget dépenses des Français. Elle s’élevait à 26,7 % en 2022, un chiffre en baisse par rapport à 2020 – en raison des confinements dus à la pandémie et des aides d’urgence – mais en constante augmentation depuis 2006 (24,6 %). Pour les travailleurs en formation, cela monte même à 50 %. Cela en faisait le premier poste de dépense des ménages, loin devant l’alimentation (17,3 %) ou encore les transports (13,8 %). Cette hausse touche d’autant plus les foyers les plus précaires. Dans son rapport annuel, la Fondation Abbé Pierre (FAP) rappelle que les plus pauvres y consacrent 38 % de leurs revenus.
Les raisons de cette augmentation particulièrement inique sont simples : les revenus des ménages n’ont pas suivi le niveau de l’inflation des prix et de l’augmentation des charges locatives liées à la hausse des prix de l’énergie. Dans un contexte d’appauvrissement généralisé des classes populaires, porter un changement de doctrine est absolument nécessaire et c’est tout le sens de cette proposition de loi.
La crise du logement n’est pas un enjeu secondaire, à traiter avec légèreté. Le niveau surélevé des loyers est un enjeu fondamental pour le pouvoir d’achat pour les citoyens. Ce phénomène impacte concrètement des femmes et des hommes dans leur chair. Ne pas avoir accès à un logement, en raison de moyens financiers insuffisants, exclut de facto des millions de concitoyens de l’accès aux réseaux collectifs et place les individus en marge de la société.
La présente proposition de loi permet un véritable encadrement des loyers pérenne et sur l’ensemble du territoire national. Elle rendra possible une régulation du meublé touristique et des prix du foncier. Enfin, elle abrogera immédiatement la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023.
L’augmentation des loyers est un phénomène qui existe depuis plusieurs décennies. Ces dix dernières années, les loyers ont ainsi augmenté de 29 % dans le parc d’habitation à loyer modéré (HLM) et 44 % dans le secteur locatif privé. En 35 ans, la part des loyers dans les revenus des locataires a doublé. Selon la FAP, près de 8,7 millions de locataires, soit 13 % de la population, déclarent avoir connu des difficultés pour payer leur logement. L’Union sociale pour l’habitat rappelle dans son enquête annuelle qu’à la fin de l’année 2022, il y avait près de 900 000 ménages qui étaient en retard de paiement de leur loyer dans le parc social, dont 6,6 % de 3 mois ou plus. Les causes de cette situation délétère sont identifiées. L’explosion des prix de l’énergie, qui se répercute sur les factures, avec une multiplication des prix du gaz par vingt et de l’électricité par dix sur les marchés de l’énergie en 2022. La même année, le Gouvernement annonçait une augmentation de l’Indice de Référence des Loyers à 3,5 % entre juillet 2022 et juillet 2023. L’indice de référence des loyers (IRL), mis en place en 2005, encadre l’augmentation des loyers en cours de bail. Avec ce taux exceptionnellement élevé, l’État laissait la possibilité d’une hausse des loyers insoutenable pour les locataires. La situation risque même de s’empirer. En effet, durant l’été 2024, le Gouvernement a annoncé la fin du plafonnement de l’IRL à 3,5 %. Cela signifie que l’augmentation des loyers par les propriétaires pourra se faire au-delà de cette limite déjà bien trop élevée, sans aucune contrainte. Enfin, la dérégulation totale du foncier entraîne une montée conséquente des prix, qui se répercute sur les locataires.
Face à une telle situation, le Gouvernement a fini par consentir à la mise en place de dispositifs d’encadrement des loyers. La loi n° 2014-366 de mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, a introduit la notion de plafonnement des loyers. Elle prévoyait que le loyer d’un logement ne pouvait pas dépasser de 20 % un loyer médian fixé par arrêté préfectoral, ni lui être inférieur de 30 %. En raison d’une sous-estimation des moyens nécessaires, le plafonnement n’a commencé à être mis en place qu’en 2016 et en 2017. Sous l’impulsion du Premier ministre d’alors, M. Emmanuel Valls, l’expérience a été tentée dans seulement deux agglomérations, à Paris puis à Lille. Le Conseil d’État, dans sa décision n° 391654 du 15 mars 2017, a annulé la restriction de l’expérimentation à ces deux villes seulement, en la désignant comme un acte faisant grief. La loi Alur disposait que l’encadrement était applicable dans les zones tendues, soit 1 149 communes au sein de 28 agglomérations de métropoles (décret n° 2013-392 du 10 mai 2013). Quelques mois après cette décision, le Tribunal administratif, par sa décision du 28 novembre 2017, a annulé les dispositions de la loi Alur permettant d’encadrer les loyers. En 2018, La loi n° 2018-1021 portant évolution du logement de l’aménagement et du numérique, dite loi Elan a réintroduit, pour les collectivités volontaires, la possibilité d’un encadrement des loyers basé sur le loyer médian et à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Le Conseil d’État a validé la légalité de cette disposition en 2019. La loi n° 2022-217 dite 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) du 21 février 2022 a prolongé de 3 ans cette durée d’expérimentation.
Si ce début de prise de conscience de l’État est une bonne chose en théorie, l’encadrement proposé est clairement insuffisant, trop tardif et souffre de trop nombreuses failles. L’association Droit au logement (DAL) parle même d’une « avancée en trompe-l’œil ». La loi Elan a fragilisé une loi Alur déjà incomplète. Elle fait de l’encadrement une expérimentation et non plus une application de plein droit, commune par commune, dans l’esprit de la décision de M. Emmanuel Valls, au lieu du cadre de l’agglomération. L’encadrement, tel qu’il est appliqué actuellement, est lacunaire et ne permet pas de protéger convenablement les locataires.
L’encadrement se fait par rapport à des loyers de référence, fixés chaque année par les Préfets. Le loyer médian, dit loyer de référence, est fixé à partir des données représentatives des loyers pratiqués produites par l’OLAP (Observatoire des loyers de l’Agglomération parisienne). Avec l’encadrement des loyers, lors de la première mise en location, le loyer maximal correspond au loyer médian majoré, c’est-à-dire le loyer médian auquel est ajouté 20 % de sa valeur. Ce loyer médian est déjà souvent trop élevé, car il dépend des fluctuations du marché. Ce problème se pose notamment dans les quartiers populaires, car les prix de location au mètre carré sont plus élevés pour les petites surfaces. Ainsi, pour des logements d’une pièce, édifiés avant 1946, le loyer médian majoré atteignait, en 2019, 33,8 euros le mètre carré à Belleville et Ménilmontant ou encore 33,2 euros à la Goutte d’or. L’encadrement au loyer médian doit désormais être généralisé, de manière obligatoire, à toutes les zones tendues.
De plus, le DAL rappelle qu’il faut attendre le renouvellement du bail pour pouvoir demander au juge une diminution du loyer, si le propriétaire ne respecte pas la loi. Cela nécessite d’être bien armé juridiquement et de bénéficier d’un accompagnement, ce qui n’est pas accessible pour toutes et tous. Par la suite, le locataire est en droit de contester le loyer pratiqué dans les trois mois suivant la signature du bail. Ce délai est bien trop restreint pour engager une telle procédure et profite aux propriétaires. Il est primordial d’allonger cette durée à trois ans comme demandé par la FAP et de renforcer l’accompagnement des locataires.
Dans son baromètre sur l’encadrement des loyers, la FAP rappelle que l’application de la disposition est très inégalement répartie selon les territoires. Le dispositif se développe dans les régions mais stagne fortement à Paris. 30 % des annonces analysées dans la capitale dépassent le loyer-plafond légal, un chiffre en hausse par rapport à 2023. L’encadrement est une mesure qui profite aux plus précaires, il est donc fondamental que la loi soit appliquée de manière efficiente sur l’ensemble du territoire.
Les propriétaires qui ne respectent pas la loi doivent être plus sévèrement punis, en majorant le montant des amendes. La ville de Paris a mis en place une procédure de signalement : en 18 mois, ce sont près de 2 335 signalements enregistrés. Pourtant, le Préfet n’avait adressé que 10 amendes en 2022. Il faut augmenter les moyens de la BAIL (Brigade associative inter-locataires) qui accompagne les locataires dans ces démarches. Il est également nécessaire d’élargir la possibilité d’infliger des amendes en donnant ce pouvoir au Maire et non pas seulement au Préfet. Enfin, il faut pérenniser le dispositif, en le sortant de son statut expérimental et en l’étendant à l’ensemble des agglomérations. Il est également primordial d’étendre l’encadrement des loyers au meublé touristique, pour éviter les fuites vers des plateformes comme Airbnb.
La situation actuelle des prix du foncier est le produit d’une inaction du Gouvernement, qui laisse faire les logiques de marchandisation et de spéculation. Selon l’INSEE, l’indice des prix des logements a connu une hausse de 30 % entre 2013 et 2023. Il est absolument nécessaire de rompre avec cette politique, en luttant activement contre la spéculation foncière et en promouvant la propriété publique du foncier. Compte tenu de la crise du logement et de l’artificialisation croissante des sols (+20 000 hectares en 2024), la puissance publique doit agir, et vite. Depuis plusieurs années, des fonds d’investissement rachètent un grand nombre de terrains. Leur seul objectif est la plus-value, au détriment de l’intérêt général : les immeubles acquis sont bien souvent laissés vacants, en attendant une revente. Selon l’INSEE, ce sont 3,1 millions de logements qui étaient vacants en 2024, soit 8,2 % du parc total de logements. Une situation inacceptable, à l’heure où près de 2,6 millions de demandes pour un logement public restent sans réponse. La financiarisation du logement est un danger : nous devons absolument tirer un trait sur la politique menée depuis de trop nombreuses années. Associé à un véritable encadrement des loyers, il est urgent de réguler les prix du foncier et taxer les plus-values financières, pour éviter les effets d’aubaine.
Face à ces phénomènes, le nombre d’expulsions locatives est en forte hausse en 2023, notamment du fait de l’augmentation des loyers et du durcissement des sanctions pénales induit par la promulgation de la loi n° 2023-668 en 2023. Le pays compte deux fois plus de sans-abris qu’en 2012, on en dénombre 330 000 aujourd’hui. Cette loi, impulsée par l’ancien ministre du Logement, entendait lutter contre les « squatteurs » et réduire les délais de justice. En réalité, elle s’inscrit dans une véritable guerre menée aux plus pauvres, dans la continuité de la politique gouvernementale depuis 2017.
Dans un avis rendu en 2022, pendant les délibérations à l’Assemblée nationale, la Défenseure des droits, Mme Claire Hédon, alertait sur une réforme qui ne « parvient pas à garantir un équilibre entre les droits fondamentaux des occupants illicites et ceux des propriétaires et ouvre la voie à des détournements de procédure. ».
Depuis la promulgation de la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023, le nombre d’expulsions a triplé, selon des chiffres du ministère du logement, atteignant 21 500 en 2023. L’ex-ministre du logement a préféré la répression disproportionnée contre nos concitoyens les plus précaires, plutôt que prendre à bras le corps la crise du logement, en encadrant durablement les loyers et en lançant un grand plan de construction. Le texte prévoit, notamment, jusqu’à 2 ans de prison et 30 000 euros d’amende pour une introduction dans un local et étend la procédure d’expulsion express aux locaux à usage d’habitation, sans recours à un juge. La majorité des cas d’introduction illégale se font dans des locaux à usage d’habitation laissés vacants, l’introduction dans le domicile d’autrui restant très marginale dans les chiffres. Or, c’est en réponse à une panique morale, liée à des cas minoritaires, qu’a émergé la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l’occupation illicite. Les sanctions financières accrues entraînent des situations de surendettement et l’expulsion accélérée est dramatique pour des personnes et des familles qui – 8 essaient simplement de se mettre à l’abri. L’occupation d’un local vacant n’est jamais un choix, mais toujours une contrainte et un choix difficile. L’objectif affiché de la loi, lutter contre le squat dans des logements habités, concerne une minorité de cas. Elle va en premier lieu toucher des locataires touchés de plein fouet par l’augmentation des charges locatives et des individus ayant trouvé refuge dans des locaux inoccupés. Plutôt qu’une mesure en faveur des propriétaires, sur le dos des locataires, nous préférons protéger les deux parties. Dans ce sens, nous proposons la Sécurité Sociale du Logement, avec le rétablissement de la Garantie Universelle des Loyers prévue originellement dans la loi Alur de 2014. Une agence de solidarité nationale sera mise en place, couvrant les impayés de loyers, remboursés une fois que les personnes concernées sont en capacité de le faire. Il est également nécessaire d’abroger la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 à titre immédiat.
Les expulsions locatives ne sont jamais une solution et condamnent des millions de citoyens au mal-logement et à l’errance. Personne n’est à l’abri : en 2023, dans la seule agglomération lilloise, la FAP a été saisie de 15 cas d’expulsions sans proposition d’hébergement, dont la moitié concernaient des familles avec enfants. En moyenne, il fallait 11 mois pour retrouver un logement après une expulsion. Elles ont un fort impact sur les personnes, puisque 71 % des personnes expulsées sont touchées par la suite par des problèmes de santé et d’une aggravation de leur état psychologique. Cela représente un coût social indubitable, puisque 29 % d’entre elles n’ont pas pu poursuivre une activité professionnelle.
La conséquence sur les enfants, dont on dénombre 2 043 à la rue pour l’année 2024, selon Unicef France et la Fédération des solidarités, – un chiffre largement sous-estimé, cantonné aux appels reçus aux 115 et qui ont bénéficié d’une réponse -, est absolument catastrophique. Suite à une expulsion, 43 % des enfants souffrent d’une détérioration de leur scolarité.
Comme le rappelle la Ligue des droits de l’homme, « Un enfant à la rue ou un enfant en habitat informel et de fortune reste un enfant sans domicile dont le futur est la plupart du temps hypothéqué et dont on coupe les perspectives d’un avenir sécurisé, d’un point de vue de sa santé physique et mentale, de son intégrité, de son éducation, de son accès à un habitat digne. ». La France a également des engagements internationaux vis-à-vis de la Convention relative aux droits de l’enfant, qu’elle a ratifiée le 7 août 1990.
Il est anormal qu’une telle situation de malheur social perdure dans un pays si riche. La seule raison à ce paradigme est l’inaction de l’État, et son abandon total du champ du logement.
Cette crise n’est en aucun cas une fatalité : des solutions existent, à condition de mettre en œuvre une politique volontariste et des mesures d’urgence immédiates, comme celles proposées dans la présente proposition de loi.
Dossier législatif sur le site de l’Assemblée nationale : Proposition de loi, n° 647 – 17e législature – Assemblée nationale